府这个名称最早在西周就有了，那时候是官署名称，比如司书府。后来在汉代变成地方行政单位，比如三辅郡。唐代开始广泛使用，明清时期成为固定制度。

因为汉代把府当地方行政单位，比如《汉书·地理志》说三辅郡有六个县。唐代有三百多府，《旧唐书》记载全国府级单位三百二十三个。宋代以后府管县数量增加，明清固定为一府管一县。所以府一开始是官署，后来变成地方中心。比如唐代京兆府管十八县，宋代开封府管五十二县。明清时期府下面直接管县，比如《明史》说全国有一百五十四个府。这说明府的职能从管理文书变成综合行政单位，时间跨度超过两千年。