全国人民代表大会是最高国家权力机关，专门行使国家立法权。国务院可以制定行政法规，但属于执行性立法，比如《安全生产法》就是全国人大直接制定的。

因为宪法明确规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，专门行使国家立法权。而国务院作为行政机关，根据全国人大的决定和宪法授权，负责制定具体的行政法规。截至前年，全国人大及其常委会制定的法律有300多部，国务院的行政法规有900多部，这说明立法权主体和执行机关是分开的。比如《民法典》和《安全生产法》，都是全国人大及其常委会直接制定的，而国务院只能根据这些法律制定更具体的实施办法。比如《安全生产法》在2021年修订时，全国人大先通过修订案，然后国务院再配套出台30多部实施细则。这种分工明确，就像工厂流水线，立法是设计图纸，执行是加工生产。