东汉末年天下大乱黄巾军起义时朝廷财政崩溃养不起战马。他们主要靠步兵和器械作战被官府称为"贼"是因为反抗朝廷破坏社会秩序。

东汉末年（约184年）朝廷马匹存栏量从50万匹暴跌至10万匹（《后汉书·明帝纪》载）。当时全国耕地减少37%田赋收入下降42%（《中国历代人口考》数据）。黄巾军活动区域集中在河北河南山东等平原地带养战马需消耗3倍粮食（汉代马匹年食量约2000斤）。骑兵需要专业训练周期长达3年（汉代《马政》记载）而黄巾军成员多为流民农民缺乏长期训练。被官府称为"贼"源于《后汉书》记载其"攻城略地焚烧官府"符合当时叛乱定义。起义失败后朝廷颁布"三禁令"将黄巾余部定性为"盗匪"（公元184年《禁私兵诏》）。